行政行为的合法性审查（第二版）

——根据z新法律规定和司法实践的变化予以精心修订
近几年来，《立法法》《行政复议法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》等相关法律作出了重大修改；z高人民法院修改了关于审理行政赔偿案件和政府信息公开行政案件的司法解释，发布了若干指导性案例；各地人民法院作出了众多有新颖性、代表性的裁判。本书第二版根据法律规定和司法实践的变化予以修订，删除了2万多字的过时内容，充实了6万多字的新内容。

——z高法30年行政审判经验
从1987年开始至2014年5月退休，作者一直从事行政审判工作。退休后的2015年11月至2018年底，又被返聘到z高人民法院第二、第六巡回法庭，帮助行政主审法官审理行政案件。总的来说，作者从事了30多年的行政审判工作，经历了行政审判的初创阶段、发展阶段和初步完善阶段，对各个阶段的行政审判工作都相当熟悉。

——紧紧抓住行政审判和行政复议的核心问题
如何妥善应对行政审判和行政复议中出现的新情况、新问题，作者认为，最主要的方法，就是紧紧把握合法性审查这一原则，吃准合法性审查的内涵与外延，依据有关合法性审查的要件，对行政行为的合法性进行全面审查，并依据《行政诉讼法》《行政复议法》等法律法规的相关规定作出裁判或决定。

——一本能够切实提高行政案件办案能力的方法论专著
本书是作者多年来潜心研究的行政办案方法论，与读者分享的是系统的操作规程和裁判技巧，这对于法官、律师、行政复议工作人员等，尤其是年轻的读者，借鉴前辈经验，完善知识结构，提升办案能力，具有重要的学习价值和指导作用。

本书第一版于2020年3月出版发行，近6年来，一直深受从事行政诉讼和行政复议的法律人及其关注者的欢迎。根据近几年来的法律修改和司法实践情况，作者精心修订于2026年2月推出本书第二版。
本书是最高人民法院蔡小雪法官30余年行政审判经验的重要积累和裁判方法的集中传授。作者认为，行政行为的合法性审查是行政诉讼和行政复议中的核心问题，只要能解决这一核心问题，行政诉讼和行政复议中遇到的诸多问题就能迎刃而解。因此，本书主要围绕这一核心问题而展开。
为了符合读者的逻辑思维，本书专门将行政行为的有关内容作为概论作了简要介绍，然后系统阐述了如何对行政行为的合法性进行审查，最后明确交待了对合法性审查后应作出何种判决。
——对是否存在超越职权的审查
——对是否违反法定程序的审查
——对主要证据是否确实、充分的审查。
——对适用法律规范是否正确的审查。
——对是否存在滥用职权、明显不当的审查。
——对是否履行法定职责、行政给付义务的审查。
——对行政侵权赔偿责任的审查。

蔡小雪
1954年2月出生，一级高级法官，最高人民法院行政审判庭第三合议庭原审判长、首届全国审判业务专家、2010年被评为全国优秀法官，2014年5月退休。国家法官学院、上海交通大学、辽宁大学兼职教授，中国人民大学兼职研究员。
1979年9月考入安徽大学法律系，1983年7月毕业获法学学士学位。1983年8月至1987年6月先后在铁路运输高级法院任书记员、助理审判员。1987年6月至退休先后在最高人民法院行政审判庭任助理审判员、审判员、第三合议庭审判长。退休后2015年至2018年先后返聘到最高人民法院第二、第六巡回法庭帮助审理行政行政案件。参加最高人民法院有关行政诉讼重要司法解释的起草工作。
专著有《行政审判中的合法性审查》《行政复议与行政诉讼的衔接》《行政诉讼证据规则及适用》《审判业务专家是怎样炼成的》《行政裁判文书的制作：规范与经验》《一生风雨行——一位高级法官的人生经历》等六部，合著有《行政诉讼中的法律适用》《行政诉讼实务指引》《房屋征收案件审理指引》等十多部，编撰《行政诉讼30年——亲历者的口述》一书，发表论文100余篇。

概　论

第一章　对是否存在超越职权的审查

　第一节　超越政府及其部门管辖职权

一、政府及其部门管辖职权
　(一)我国政府的分级及注意问题
　(二)部门管辖职权的概念和特征
二、政府及其部门管辖职权的授权形式
　(一)授权政府作出行政行为的形式
　(二)授予部门管辖职权的形式
　(三)判断部门管辖职权时须注意的问题
三、超越政府及其部门管辖职权的表现形式
　(一)越权行使其他行政部门或政府的管理职权
　(二)越权行使司法权
四、判断是否超越部门管辖职权时须注意的问题
　(一)通常对一般授权与特别授权的判断问题
　(二)难以区别一般授权与特别授权的判断问题
　(三)对有权作出特殊行政行为的职权设定问题
　(四)集中执法问题
　
第二节　超越层级管辖职权

一、层级管辖职权的授权形式
　(一)只规定最低一级层级管辖职权
　(二)明确规定层级管辖职权
　(三)一般层级授权与特别层级授权的规定
　(四)授予派出机构或者内部机构某项行政管理职权
二、层级管辖职权转移
三、超越层级管辖职权的主要表现形式
　(一)下级行政机关行使上级行政机关的职权
　(二)上级行政机关行使下级行政机关的职权
四、判断层级管辖职权时须注意的问题
　(一)下位法是否有权改变上位法有关层级管辖职权的标准的问题
　(二)交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体的问题
　(三)设区的市的人事和社会保障局是否具有劳动保障监察职责的问题
　(四)市、县人民政府及征收部门的征收职权问题
　
第三节　超越地域管辖职权

一、确定地域管辖职权的原则
　(一)一般地域管辖
　(二)特别地域管辖
二、超越地域管辖职权的主要表现形式
　(一)将行为危害地误当作行为发生地，造成超越地域管辖职权
　(二)因对边界划分存在分歧，造成超越地域管辖职权
(三)两地行政机关都具有管辖权，后发现的行政机关再作处理的属于违法
　
第四节　超越法定事务职权

一、法定事务职权的含义
　(一)法定事务的范围
　(二)可以采取的行政行为的种类
　(三)幅度
二、判断是否超越法定事务职权时须注意的问题
　(一)须注意《行政处罚法》第13条第2款和第14条第2款及国务院的相关规定
　(二)须注意《行政许可法》第12条和第15条的规定
　
第五节　审查职权问题的方法和须注意的问题

一、审查职权问题的方法
　(一)审查各方当事人提供的职权依据
　(二)检索有关职权问题的法律规范条文
二、审查职权问题时须注意的问题
　(一)不能仅根据行政管理部门的文件确定作出行政行为的组织具有执法主体资格
　(二)须考虑法律效果与社会效果相统一的原则
　(三)应根据法律规范的规定和证据确定行政机关的委托行为是否合法

第二章　对是否违反法定程序的审查

　第一节　行政程序的基本原则及主要制度

一、行政程序的概念和种类
　(一)行政程序的概念
　(二)行政程序的种类
二、行政程序的原则和制度
　(一)行政程序的基本原则
　(二)行政程序的主要制度

　第二节　行政程序的依据

一、依据法律、法规
二、参照规章、参考规章以下的规范性文件
　(一)参照规章
　(二)参考规章以下的规范性文件
三、适用行政程序法律规范须注意的问题
　(一)一般行政程序规定与特别行政程序规定的适用问题
　(二)新法与旧法规定的行政程序不一致的适用问题
　(三)下位法创设性的行政程序规则的适用问题
　
第三节　审查是否符合法定程序的方式和内容

一、审查是否符合法定程序的方式
二、审查行政程序的具体内容
　(一)审查法定方式
　(二)审查法定步骤
　(三)审查法定顺序
　(四)审查法定时限
　(五)审查是否存在应当回避、禁止不当接触的问题
　(六)审查行政监督决定的几个问题

第三章　对主要证据是否确实、充分的审查

　第一节　对行政行为认定事实的要求

一、对行政处罚认定事实的要求
　(一)须叙述清楚行政相对人的基本情况
　(二)须叙述清楚行政相对人主观上是否具有过错的事实
　(三)须叙述清楚实施违法行为的过程
　(四)须注意的问题
二、对行政强制决定认定事实的要求
　(一)对制止性强制措施决定认定事实的要求
　(二)对预防性强制措施决定认定事实的要求
　(三)对保全性强制措施决定认定事实的要求
　(四)对行政强制执行决定认定事实的要求
三、对行政裁决认定事实的要求
　(一)对土地权属行政裁决认定事实的要求
　(二)对征收补偿裁决认定事实的要求

　第二节　主要证据不足的标准问题

一、何为主要证据不足
　(一)主要证据不足的含义
　(二)须注意的问题
二、证明标准
　(一)优势证明标准
　(二)排除合理怀疑的证明标准
　(三)明显优势证明标准
　
第三节　主要证据不足的表现形式

一、行政行为认定的事实不清或者没有认定事实
二、行政行为认定的事实没有足够的证据证实
三、行政行为认定的责任主体错误或证据不足
四、行政相对人的身份、责任能力认定错误或未查清

第四章　对适用法律规范是否正确的审查

　第一节　审查依据

一、依据法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例
　(一)以法律为依据
　(二)以行政法规为依据
　(三)以地方性法规为依据
　(四)以自治条例和单行条例为依据
二、参照规章
三、如何对待规章以下的规范性文件

　第二节　对行政行为适用的法条的审查

一、行政行为适用法律规范的形式和内容条件
二、如何判断行政行为适用的法条
三、审查判断行政行为适用的法条的方法
四、判断行政行为适用的法条时须注意的问题
　(一)关于引用法条的问题
　(二)关于未写明法条的问题
　(三)关于未引用法条中款或者项的问题

　第三节　审查行政行为适用的法律规范是否有效

一、审查所适用的法律规范是否具有时间效力
　(一)法律规范的生效
　(二)法律规范的失效
　(三)溯及力
　(四)审查适用法律规范的时间效力时须注意的问题
二、审查所适用的法律规范是否具有空间效力
三、审查所适用的法律规范是否具有对人和事的效力
四、审查所适用的法律规范在内容上是否具有法律效力
　(一)与宪法、法律相抵触的法规是否应当适用
　(二)审查判断行政行为所适用的规章是否合法
　(三)关于参照民事法律规范的问题
　(四)关于法律规范条文的解释问题
　(五)下位法对上位法作出的“补充规定”可否适用的问题
五、如何判断下位法与上位法是否抵触的问题
　(一)减少、变更或者增加制裁条件、手段、幅度，扩大或者缩小特定机关的制裁权限
　(二)下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围
　(三)下位法扩大行政主体或者其职权范围、延长履行法定职责期限
　(四)破坏全国统一大市场的规范性文件
　(五)其他相抵触的情形
六、适用法律规范时须注意的问题
　(一)特别规定与一般规定的适用关系
　(二)地方性法规与部门规章冲突的选择适用
　(三)规章冲突的选择适用
　
第四节　适用法律、法规错误的情形

一、适用法律、法规错误的含义
二、适用法律、法规错误的表现形式
　(一)适用法律、法规性质错误
　(二)适用法律、法规条文错误
　(三)适用了没有效力的法律规范
　(四)未适用应当适用的法条
　(五)没有适用法条中必须适用的内容

第五章　对是否存在滥用职权、明显不当的审查

　第一节　滥用职权与明显不当概述

一、滥用职权的概念及构成
　(一)滥用职权的概念
　(二)滥用职权的构成
二、滥用职权与明显不当的区别
　第二节　滥用职权、明显不当的表现形式
一、目的不良
二、考虑因素不当
　(一)法定因素
　(二)常理因素
　(三)考虑因素不当的表现形式
三、反复无常
四、违反均衡原则

　第三节　审查判断是否存在滥用职权、明显不当的步骤与方法

一、审查是否存在滥用职权、明显不当的步骤
　(一)确认被诉行政行为是否属于自由裁量的行政行为
　(二)审查被告的目的和考虑的因素
　(三)查明法律、法规的目的、原则
　(四)审查处理结果是否存在明显不合理的问题
二、判断是否存在滥用职权、明显不当的方法
　(一)比较行政相对人得到的权利和承担的义务是否相称
　(二)比较被告对同等情况的案件的处理结果
　(三)与同案人进行比较

第六章　对是否履行法定职责、行政给付义务的审查

　第一节　法定职责、行政给付义务的概念及特征

一、法定职责的概念及种类
　(一)概念
　(二)种类
二、不履行法定职责的概念及特点
　(一)概念
　(二)特点
三、行政给付义务的概念及种类
　(一)概念
　(二)种类
四、法定职责与行政给付义务的区别

　第二节　对诉不履行法定职责案件的审理

一、举证责任的承担
二、举证的内容
　(一)以不具有职权为由拒绝履行法定职责案件的处理
　(二)明示拒绝履行法定职责案件的处理
　(三)默示不履行法定职责案件的处理
三、举证责任的转移
四、庭审调查

　第三节　对行政给付义务案件的审理

一、对诉不履行基于法律规范的行政给付义务行为的审理
二、对诉不履行基于先前行政行为的行政给付义务案件的审理
三、审理行政给付义务案件须注意的问题
　(一)判决采取补救措施的问题
　(二)行政给付对象错误的问题
　(三)默示不履行行政给付义务的案件审理的问题

　第四节　对行政协议案件的审理

一、行政协议与民事合同的辨别
二、审理行政协议的对象和范围
三、行政协议涉及有关权利义务的条款应当明确
四、行政协议与民事合同有效的条件并不完全相同
五、行政协议与民事合同适用法律的区别
六、行政优益权的适用条件

第七章　对行政行为的判决

　第一节　驳回诉讼请求判决的适用

一、对维持判决应否废除的争论
二、适用驳回诉讼请求判决的条件
三、需要说明的问题

　第二节　撤销、确认违法、变更判决的适用

一、撤销判决的适用
二、确认违法判决的适用
　(一)一般情况下确认违法判决的适用
　(二)特殊情况下确认违法判决的适用
　(三)须注意的问题
三、变更判决的适用
四、关于适用撤销、确认违法、变更判决的问题
　(一)超越职权的撤销或者确认违法判决的适用
　(二)违反法定程序的撤销或者确认违法判决的适用
　(三)以主要证据不足判决撤销的能否重作
　(四)适用法律、法规错误的撤销判决的适用
　(五)滥用职权、明显不当的撤销判决的适用
　
第三节　履行职责、给付、无效等其他判决的适用

一、履行职责、给付判决的适用
二、无效判决的适用
三、复议维持案件的审理及判决对象

第八章　对行政侵权赔偿责任的审查

　第一节　行政赔偿范围

一、国家承担行政赔偿责任的行为
　(一)国家承担涉及人身行政赔偿责任的行为
　(二)国家承担涉及财产行政赔偿责任的行为
　(三)须注意的问题
二、国家不承担行政赔偿责任的情形
　(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为
　(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的
　(三)法律规定的其他情形
　
第二节　行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关

一、行政赔偿请求人的资格
　(一)行政赔偿请求人的条件
　(二)特殊情况下的行政赔偿请求人
二、被告是否是适格的赔偿义务机关
　(一)一般情况下的行政赔偿义务机关
　(二)特殊情况下的行政赔偿义务机关

　第三节　行政赔偿程序

一、行政赔偿诉讼的提出程序
　(一)提起行政赔偿诉讼的方式
　(二)确认违法是否属于单独提出行政赔偿的前置条件
　(三)行政机关先行处理是否属于单独提起赔偿诉讼的前置条件
　(四)诉赔偿义务机关有关行政赔偿的处理问题
　(五)单独提起行政赔偿诉讼的受理条件
二、行政赔偿诉讼中的两个特殊程序
　(一)行政赔偿诉讼调解程序
　(二)刑事诉讼与行政赔偿诉讼的衔接

　第四节　行政侵权赔偿责任

一、行政侵权赔偿责任的构成要件
　(一)侵权的主体必须是行政机关及其工作人员
　(二)侵权行为必须是在行使行政职权中发生的行为
　(三)致害行为必须是违法的
　(四)必须存在法定的损害事实
　(五)违法行使职权的行为与损害事实存在法律上的因果关系
二、须注意的问题
　(一)两个以上行政机关实施违法行政行为赔偿责任的承担问题
　(二)因第三人原因导致行政行为违法的赔偿责任的承担问题
　(三)因客观原因造成损害的赔偿责任的承担问题
　
第五节　行政赔偿方式和数额的确定

一、行政赔偿的方式
二、行政赔偿的标准
　(一)侵犯人身权的赔偿标准
　(二)侵犯财产权的赔偿标准
　
第六节　对几类特殊行政赔偿案件的审理

一、对混合过错的行政赔偿案件的审理
二、对不履行法定职责及行政赔偿案件的审理
三、对登记类行政赔偿案件的审理